Человек, рожденный в семье, вынужден поддерживать общество в силу необходимости, в силу естественной склонности, в силу привычки. Это же существо в ходе его дальнейшего развития призвано установить политическое общество, чтобы осуществлять правосудие, без которого среди людей не может быть ни мира, ни безопасности, ни взаимного общения. Поэтому мы должны рассматривать весь обширный аппарат нашего правления как имеющий в конечном итоге лишь одну цель или задачу — соблюдение правосудия, или, другими словами, поддержку двенадцати судей. Короли и парламенты, армия и флот, судебные и налоговые чиновники, послы, министры и члены тайного совета — все подчинены в своей деятельности этой стороне управления. Даже в отношении священников, поскольку долг обязывает их насаждать мораль, можно справедливо полагать, что по крайней мере на этом свете их институт не преследует никакой другой полезной цели.

Все люди понимают необходимость правосудия для сохранения мира и порядка, и все они понимают необходимость мира и порядка для сохранения общества. Однако таково уж непостоянство и порочность нашей природы, что, несмотря на эту настоятельную и очевидную необходимость, удержать людей на честных и прямых путях справедливости невозможно. Могут возникнуть некоторые чрезвычайные обстоятельства, при которых человек сочтет, что его интересы получат больше пользы от обмана или грабежа, чем пострадают от той бреши, которую пробьет его несправедливый поступок в общественном союзе. Но гораздо более часто отвращает его от великих и важных, но отдаленных интересов очарование непосредственных, хотя часто и весьма пустых, искушений. Эта огромная слабость человеческой природы неизлечима.

Поэтому люди должны попытаться хотя бы временно облегчить болезнь, которую они не могут излечить. Они должны назначить определенных лиц, называющихся правителями (magistrates), чьей специальной обязанностью было бы определять законы справедливости, наказывать правонарушителей, искоренять обман и насилие и обязывать людей, как бы неохотно они это ни делали, считаться с их собственными действительными и постоянными интересами. Короче говоря, повиновение — это новый долг, который необходимо изобрести, чтобы поддержать долг справедливости; и узы справедливости должны быть дополнены узами верноподданности.

Но все же, если рассматривать вещи абстрактно, можно подумать, что при помощи данного союза ничего не достигается и что искусственный долг повиновения по самой своей природе так же слабо сдерживает человеческий ум, как и первичный и естественный долг справедливости. Особые интересы и имеющиеся в данный момент искушения могут преодолеть как первый, так и второй. Оба указанных долга в равной степени подвержены воздействию одного и того же недостатка. И человек, который склонен быть плохим соседом, может руководствоваться теми же самыми, хорошо или дурно понятыми, мотивами, чтобы быть плохим гражданином и подданным. Мы не говорим уже о том, что сам правитель часто может быть небрежен, пристрастен или же несправедлив, осуществляя управление.

Опыт, однако, доказывает, что между этими двумя случаями существует большая разница. Мы обнаруживаем, что порядок в обществе гораздо лучше поддерживается посредством правления; и наш долг по отношению к правителю более строго охраняется принципами человеческой природы, чем наш долг по отношению к согражданам. Властолюбие столь сильно в груди человека, что многие не только подвергаются всем опасностям, тяготам и заботам правления, но даже ищут их; и, однажды возвысившись до этого положения, люди хотя часто и уклоняются в сторону под влиянием личных аффектов, однако обнаруживают обычно видимый интерес к беспристрастному отправлению правосудия. Лица, которые первые заслуживают это отличие благодаря молчаливому или ясно выраженному согласию народа, должны обладать высшими личными качествами — мужеством, силой, честностью или благоразумием, которые требуют уважения и доверия; а после того как система правления установлена, соображения происхождения, ранга и положения имеют могущественное влияние на людей и усиливают распоряжения правителя. Монарх или вождь выступает против всякого беспорядка, который нарушает спокойствие его общества. Он призывает всех своих сторонников и всех честных людей помочь ему исправить и устранить этот беспорядок, и, когда он выполняет свои обязанности, за ним с готовностью следуют все беспристрастные люди. Вскоре он получает возможность награждать их за службу и по мере развития общества назначает подчиненных министров и зачастую выделяет военные силы, которые находят свой непосредственный и ощутимый интерес в поддержании его власти. Привычка вскоре укрепляет то, что было несовершенным образом обосновано другими принципами человеческой природы; и люди, однажды привыкнув к повиновению, никогда уже не думают об отклонении с того пути, по которому постоянно шли и они и их предки и с которым они связаны столь многочисленными важными и ощутимыми интересами.

Но хотя такое развитие человеческих дел может показаться определенным и неизбежным и хотя поддержка, которую верноподданство оказывает правосудию, основана на очевидных принципах человеческой природы, нельзя ожидать, что люди заранее сумеют открывать их или предвидеть их действие. Правление начинается более случайным и менее совершенным образом. Можно предположить, что впервые возвышение одного человека над массой людей началось во время войны, когда превосходство мужества и одаренности раскрывается наиболее заметно, когда больше всего требуются единство и согласие и наиболее отчетливо чувствуются губительные последствия неорганизованности. Большая продолжительность указанного состояния — явление, обычное среди диких племен, — приучала народ к подчинению; и если предводитель обладал справедливостью в такой же мере, как благоразумием и мужеством, он становился даже в мирное время арбитром при всех разногласиях и мог постепенно, используя и силу и согласие, утвердить свою власть. Ощутимая выгода его влияния заставляла народ или по крайней мере миролюбивых и благорасположенных людей из среды народа оберегать его, и, если его сын обладал теми же хорошими качествами, правление скорее продвигалось к зрелости и совершенству. Однако оно все еще оставалось слабым, пока дальнейшее развитие усовершенствований не обеспечивало правителя доходом и не позволяло ему выделять вознаграждение для некоторых лиц, являющихся орудиями его власти, и налагать наказания на лиц непокорных и непослушных.

До этого периода каждое проявление его власти должно было иметь частный характер и быть основанным на тех или иных определенных обстоятельствах дела; после же подчинение не являлось больше вопросом выбора со стороны основной части общества, но неукоснительно требовалось властью верховного правителя.

При всех системах правления имеет место постоянная, открытая или тайная, внутренняя борьба между властью и свободой; и ни одна из них никогда не может добиться абсолютного превосходства в этом соревновании. В силу необходимости следует в значительной мере жертвовать свободой при любой системе правления; однако даже власть, которая ограничивает свободу, не может и, возможно, не должна никогда, ни при каком строе становиться совершенно полной и бесконтрольной. Султан — хозяин жизни и состояния любого из подданных, но ему не позволено облагать последних новыми налогами; французский монарх может вводить новые налоги, когда ему заблагорассудится, но он сочтет опасным покушаться на жизнь и состояние подданных. Кроме того, считается, что религия в большинстве стран также является принципом, с большим трудом поддающимся изменениям; другие принципы или предрассудки также часто сопротивляются всевластию гражданского правителя, авторитет которого, основанный на мнении, никогда не может ниспровергнуть других мнений, укоренившихся столь же, как и мнение о праве указанного правителя на господство. Система правления, которая согласно общепринятой терминологии получает название свободной, есть такая система, которая допускает разделение власти между несколькими членами, объединенная власть которых по крайней мере не меньше, а обычно и больше, чем власть любого монарха, но которые при обычном ходе управления должны действовать в соответствии с общими и единообразными законами, заранее известными всем указанным членам и всем их подданным. В данном смысле необходимо признать, что свобода есть усовершенствование (perfection) гражданского общества; но все же следует согласиться и с тем, что власть необходима для самого его существования и в спорах, которые столь часто происходят между свободой и властью, последняя может в силу этого претендовать на первенство. Впрочем, так будет, если только не скажут (а так можно сказать не без основания), что любое явление, которое необходимо для существования гражданского общества, всегда должно само себя поддерживать и для его охраны требуется меньше рвения, чем для охраны того явления, которое служит лишь усовершенствованию общества и которое люди столь склонны оставить в пренебрежении по своей лености или же проглядеть по невежеству.